15. oktober signerte regjeringen og tatmadaw en våpenhvileavtale med åtte etniske hærgrupper, halvparten av hærgruppene som har vært med i forhandlingsprosessen. Er det nå freden begynner, som propagandaavisen New Light of Myanmar skrev på signeringsdagen? Er det grunn til å feire? For det første bør vi gratulere partene som har valgt å signere. Beslutningen er deres alene, og ingen har tvunget dem til forhandlingsbordet. I beste fall kan avtalen åpne opp for politiske samtaler om en nasjonal løsning som på sikt kan bidra til fred i hele landet. Det er ikke sannsynlig, men det er heller ikke umulig. Samtidig er det viktig å ikke undergrave fakta. Krigen som akkurat nå pågår i Burma har ikke vært mer intens på flere tiår. Det anerkjente tidsskriftet Jane´s Defence Weekly fastslo i mai at offensiven i nord er den mest massive siden uavhengigheten i 1948, hvor regjeringsstyrker har satt inn jagerfly og helikopter i kampene mot Kokanghæren. Kampene mot Kachinhæren i nord har rast i fire år, etter at en 17 år gammel våpenhvile kollapset i 2011, i Thein Seins regjeringstid. Det ligger naturligvis en brutalitet i denne krigføringen, som står i sterk kontrast til budskapet i den nasjonale våpenhvileavtalen, med flere hundre tusen er internt fordrevne. Så hvis man først skal feire, bør man i anstendighetens navn feire med måte.

Personlig mener jeg det var større grunn til å feire da 16 etniske hærgrupper signerte våpenhvileutkastet i mars. Jeg skrev om dette i et tidligere innlegg. I forhold til hva våpenhvileavtalen kunne blitt er dagens signering med kun 8 grupper en skuffelse. Resultatet kunne blitt så mye bedre. Den nasjonale våpenhvilen er alt annet enn nasjonal, og den er signert midt i en militær offensiv i nord. Partene har investert tre år på å forhandle om å slutte å skyte på hverandre. Dersom man ønsker fred ville en bilateral avtale, mellom regjeringen og hæren på den ene siden, og de etniske hærgruppene på den andre, gitt et bedre og mer robust utfall. Det internasjonale samfunnet har investert enorme summer, og lagt mesteparten av pengene på myndighetenes side, gjennom EU-støttede Myanmar Peace Center, et direktorat direkte underlagt presidentkontoret, eller på prosjekter regjeringen har ønsket seg (som norske MPSI er et eksempel på). Det må understrekes at selve avtaleteksten for våpenhvilen er god. Det var også grunnen til at partene kom til enighet om utkastet i mars. Da det etniske koordineringsteamet for våpenhvilen spurte om min mening tidligere i år, var min anbefaling å signere avtalen, om ikke annet for å legge presset og bevisbyrden på den burmesiske hæren, i forhold til å overholde våpenhvilen og vise reell vilje til fred. At ikke flere signerte handler i stor grad om en rekke tilbakeskritt som har skjedd siden mars. Noen eksempler:

1) Militæret stemte ned samtlige grunnlovsendringer i parlamentet i juni, og opprettholdt blant annet presidentens rett til å utpeke lederen for de etniske delstater, som altså ikke står til ansvar for velgerne. Dette i kontrast til hva Thein Sein tidligere har uttalt, om å reformere det administrative systemet i føderal retning, og som naturligvis ble tatt svært dårlig opp av de etniske minoritetene. Det administrative systemet (General Administrative Departement – GAD) er en militær kommandostruktur som har overlevd fra SLORCs dager, og underlagt innenriksdepartementet, ledet av en minister utnevnt av militæret. Forøvrig er dagens innenriksminister, Ko Ko, en general beryktet for å være hard i klypa, og beskyldt for krigsforbrytelser i Karen-staten i en rapport fra Harvard Law.

2) Den militære offensiven i nord har eskalert, hvor krigen mot Kokang-, Palaung- og Kachinfolket, er ytterst brutal. Det er som nevnt den mest omfattende militære operasjonen på flere tiår. Jagerfly, helikopter og tungt skyts er satt inn mot egne borgere. Ser man på tatmadaws offensiver de siste tre årene er det et klart mønster om angrep før, under og etter våpenhvileforhandlingene, spesielt i nord. Man skal være både godøyd og blåøyd for å ikke se mønsteret i disse angrepene. Det naturlige spørsmålet er naturligvis om tatmadaw egentlig ønsker fred. Det neste spørsmålet er da hvilken vekt vi skal legge i hva regjeringen og Myanmar Peace Center sier, når ordene ikke matcher virkeligheten på bakken.

3) Hærsjefen, Min Aung Hlaing, har gjennom sitt veto mot grunnlovsendringer langt på vei avblåst etniske hærgruppers krav om føderalisme. Presidenten kan si hva han vil, men det er hærsjefen som bestemmer om grunnloven skal endres, og grunnloven er et betydelig hinder for fred og demokratisering. Det var en grunn til at NLD, etniske grupper og sivilsamfunnet hentet inn fem millioner underskrifter mot den. Min Aung Hlaing  har vært krystallklar i at det ikke kommer på tale å redusere militærets politiske kontroll (vetorett over grunnlovsendringer med 25% reserverte seter i lokale og nasjonale parlamenter, kontroll over sikkerhetsrådet med grunnlovsfestet rett til nye militærkupp, reservering av tre viktige ministerposter uansett regjering m.m). Han beskriver dagens tatmadaw som føderal, som er rent sludder, som viser liten vilje til nødvendige militære reformer, og er et gufs av retorikken fra militærregimets dager. Min Aung Hlaing har også gått langt i å kreve at de etniske hærgruppene må overgi seg og gi fra seg våpnene, noe som selvsagt er uaktuelt før man har kommet frem til en politisk løsning. De politiske forhandlingene har ikke begynt, og de etniske minoriteter har naturligvis ikke oppnådd noe av det de har kjempet for siden 1948. Dessuten: En viktig grunn til partene kom til enighet om utkastet til våpenhvilen var at man tok ut kontroversielle punkter fra avtaleteksten, og flyttet de over til de fremtidige politiske samtalene, hvor de selvsagt hører hjemme. Som nevnt: En våpenhvile handler om å slutte å skyte på hverandre. En løsning ligger i å diskutere politiske kjernespørsmål. Dit har man ennå ikke kommet, og dagens avtale er en falliterklæring for en samlet og inkluderende forhandlingsprosess.

4) Flere etniske grupper er utestengt fra prosessen. Dette er den viktigste grunnen til at så få signerte avtalen. Myanmar Peace Center argumenterer med at det har vært umulig å inkludere de, siden det er tusenvis av militsgrupper i landet. Dette er rent tøv. At det er utallige militser er riktig, hvor de fleste faktiske er løselig alliert med tatmadaw. Men grunnen til at det var viktig å inkludere Kokang- og Ta’aung-hæren i våpenhvilen er såre enkel. De er alliert i den den militære alliansen på etnisk side, UNFC. Dersom to grupper i denne alliansen blir stående utenfor avtalen blir det altfor enkelt å sabotere fredsprosessen. Dersom tatmadaw angriper en av disse to etter at avtalen er signert, vil de andre etniske hærgruppene måtte ta side mot tatmadaw, for å forsvare en alliert. Og da er man tilbake ved utgangspunktet. Dersom målet virkelig var en nasjonal våpenhvile ville det vært en vinn-vinn å ta dem med. Kokanghæren tilbød til og med unilateral våpenhvile så sent som i juni, som utrolig nok ble avvist av regjeringen. I realiteten takket man da nei til våpenhvileavtale som kunne blitt landsdekkende, og som hadde gjort våpenhvilen mer robust. At militæret ikke godtok tilbudet handler trolig om at tatmadaw har lidd overraskende store nederlag, mens de forventet en kort og intensiv kamp. For en general på slagmarken, og en regjeringshær som teller flere tusen mann, er dette tap av ansikt. Dessuten er det sterke militære og økonomiske interesser nord i landet, knyttet til jade, vannkraft, teak og handel med Kina. Her har militæret god kontroll over honningkrukken. Det er også åpenbart at Thein Sein i krigen mot Kokang spilte Kina-kortet i valgkampen. Kokangfolket er anerkjent som en av Burmas 135 etniske grupper, men er opprinnelig han-kinesere. Selv om det var for sensitivt for regjeringen å inkludere Kokang og Ta’aung i avtalen, burde det vært rom for en løsning. Jeg mener det lå en unik løsning og forspilt mulighet i at disse gruppene kunne vært utenfor avtalen, men beskyttes av de samme mekanismene som gruppene som signerte (blant annet monitorering av hvordan våpenhvilen ble overholdt). Et internasjonalt press mot de etniske hærgruppene for å signere burde vært kombinert med et press mot regjeringen og tatmadaw. Tatamadaw har flere tiår med overgrep. Etniske minoriteten har vært ofre, og de etniske hærgruppene den svake part. Det virker som dette er glemt i den internasjonale retorikken. Slik sett er dagens amputerte signering et nederlag og en tapt mulighet. Jeg mener det er et strategisk feilgrep å oppgi å strategien om å forhandle som en blokk på etnisk side. Å forhandle samlet ville gitt en mer komplisert forhandlingen, men også en mer robust avtale, med større sjanser for en varig fred. Det er verdt å merke seg at forhandlingsteamet på etnisk side (NCCT) har vært overraskende samstemte i forhandlingene, som man kunne ha bygget videre på. Multilaterale forhandlinger er nå et mer sannsynlig scenario, som er nøyaktig hva tatmadaw hele tiden har ønsket. Det er forsøkt tidligere, med marginale resultater.

Hvem var det som faktisk signerte avtalen? Hvor holder gruppene til og hvor sterke er de ulike hærstyrkene? Estimering er omtrentlighetens kunst, hvor det er en interesse i å overdrive antall soldater, så disse anslagene er svært omtrentlige. Wikipedia er, som mye annet, ikke stedet å lete. KNU er en betydelig militær organisasjon, med en stolt historie på demokratikampens side. Det var KNU som kontrollerte de såkalte «frigjorte områdene» mot grensen til Thailand, med hovedkvarteret Manerplaw som demokratibevegelsens maktbastion. KNUs hær, KNLA, har anslagsvis 5000 soldater. DKBA er en buddhistisk utbrytergruppe av det kristne dominerte KNLA, med en kontroversiell historie. DKBA ble startet som et opprør av buddhistiske karensoldater, og gikk på 1990-tallet i allianse med regimet, og var en direkte årsak til at Manerplaw falt i 1995. De var overløpere, som etterpå tjente som grensestyrker under tatmadaws ledelse, altså da en regjeringsstøttet milits før de igjen skiftet side. En digresjon: Da Aftenposten kastet seg på en sak om fredens fotballkamp mellom tidligere fiender, med Jan-Åge Fjørtoft i spissen, og portretterte det som en kamp mellom regjeringshæren og KNLA, var det i realiteten KNLA som spilte ball med DKBA, som altså i dag står på samme side i våpenhvileavtalen. DKBA het forøvrig Democratic Karen Buddhist Army tidligere, men endret navnet til Democratic Karen Benevolent Army, for å tone ned de religiøse skillelinjene. DKBA har rundt 4000-5000 soldater. RCSS/SSA-South, i sørlige deler av Shan-staten, har omlag 2000-3000 soldater. SSA-South var tidligere den private hæren til Khun Sa, som trengte legitimitet etter at narkobaronen ble fengslet og satt i husarrest i lukseriøse omgivelser i Yangon. Utover disse tre, er det heller skralt med militær slagkraft. ABSDF, som var en hær etablert av studenter som flyktet etter massakrene i 1988, og som hadde hovedkvarteret Dawn Gwin like ved Manerplaw, har svært få soldater. Det samme gjelder CNF i Chin-staten, hvor Lian Seikhong som har levd i eksil i Sverige, er sentral i forhandlingene. PNLA (Pa-O) er militært ubetydelige og ledes av Khun Okker. KNLA-Peace Council er en fraksjon av karenhæren som holder til i Mae Sot i Thailand og har naturligvis begrenset militær slagkraft. ALP/ALA har røtter i Rakhine-staten, men opererer i Karen-staten. De har få soldater og lever på KNUs goodwill. Skal man være kynisk er det altså primært ulike karenfraksjoner som signerte i dag, samt SSA-South, som har bakgrunn som en ren narkohær. Hva med de gruppene som ikke har signert? KIA (Kachin) har anslagsvis 8000-10.000 soldater. SSA-North i den nordlige delen av Shan-staten har angivelig 2000-2500. TNLA (Palaung/Ta’aung) skal ha rundt 3000 soldater. MNDAA (Kokang) har 2-3000 soldater. Landets største hærstyrke utenom tatmadaw er UWSA (Wa) som har rundt 20000-30000 soldater, men som er litt på siden i forhold til andre grupper, siden de er forholdsvis tilfredse i sitt «selv-administrerte område». At KNU signerer har en viktig betydning, som ikke skal underdrives, men det er samtidig verdt å merke seg at de fleste våpen på de etniske minoritetenes side ikke er med på avtalen. De organisasjonene som signerte har maks 15000 soldater. De som ikke signerte har maksimalt 18000 soldater. Hvis jeg i tillegg tar med UWSA er tallet nærmere 50000. Det sier seg selv at en nasjonal våpenhvile, som tross alt har vært målet med tre års forhandlinger, er illusorisk.

Hvordan ser dagens avtale ut målt opp mot tidligere våpenhviler i Burma? På 1990-tallet inngikk regimet, under den notoriske Khin Nyunt, avtaler med rundt 25 væpnede etniske grupper. Det har vært en revisjonistisk tilnærming til etterretningssjefen som har hundrevis av liv på samvittigheten. Men i lys av dagens avtale er det nesten forståelig. Våpenhvileavtalene ble inngått mellom 1989-1994, hvor KIO signerte i 1994. I volum var det altså tre ganger så mange som undertegnet for rundt 25 år siden enn antallet grupper som signerte i dag. En sammenligning er riktignok urettferdig, siden våpenhvilene på 90-tallet i stor grad ble tvunget frem militært, og med unntak av avtalen med KIO var de stort sett inngått muntlig. Mange av gruppene var narkomilitser og etterlevninger fra kommunisthærene som i liten grad fokuserte på etniske rettigheter og nasjonsbygging i en føderal overbygning. I dag er det ingen som har tvunget de etniske minoritetene til forhandlingsbordet, selvom om det har vært et betydelig press, inkludert fra det internasjonale samfunnet, som har investert penger og prestisje i en fredsprosess som begynte i feil ende. Thailand har svart med et hardt press mot de gruppene som opererer i nærheten av grensen. Dagens seremoni og uttalelser må selvsagt ses i et slikt lys. Hvordan gikk det med avtalene fra 1990-tallet? Ser man på Kachin-staten vant tatmadaw terreng i løpet av 17 års våpenhvile; strategisk, militært og økonomisk. KIO mistet mye av støtten hos eget folk. Da våpenhvilen brast i 2011, i Thein Seins regjeringstid, ble kontrakten mellom kachinfolket og kachinhæren gjenopprettet. Dette er også forklaringen på at flere sivilsamfunnsorganisasjoner i Kachinstaten går mye lengre i motstanden mot våpenhvile enn hva Gun Maw og KIA har gjort i forhandlingene. Slik sett var tatmadaws offensiv en strategisk tabbe, som også var elendig miltært håndverk. Tatmadaw trodde de skulle vinne Kachin-staten på noen uker. KIO har i forhandlingene faktisk vært svært pragmatiske, noe som dessverre er underkjent av mange internasjonale analytikere. At KNU nå signerer en avtale, mens KIO står utenfor er et rent rollebytte fra 1994. KIO hadde på den tiden knapt noe annet valg enn å signere, men det utløste en bitterhet hos KNU, som da fikk en betydelig militær offensiv i fanget, hvor KNUs hovedkvarter falt året etter, i 1995. Dette er fremdeles en kime til konflikt. Nå har KNU signert, og KIO frykter et betydelig militær offensiv i nord. Det er svært uheldig. Vi må ikke glemme at etniske minoriteter har vært utsatt for grusomme overgrep, og at mange av de etniske hærgruppene har legitimitet som folkets forsvarere mot tatmdaw. Nå uttaler stadig flere vestlige ministere seg i vendinger som legger ansvaret på etnisk side, som best kan betegnes som en interessedrevet kunnskapsløshet. En av flere indikatorer for om utviklingen har gått i riktig eller gal retning er antall valgkretser som ikke får stemme på grunn av et høyt konfliktnivå. Antallet er høyere i 2015, etter fem år med reformer, enn under valget i 2010, altså i regimets dager. Starter freden nå?

En liten digresjon til slutt. For de som har fulgt Burma lenge nok til å forstå opphenget i tallsymbolikk, var planen å signere 9. september klokka 9. Men den planen gikk i vasken. En av grunnene var at hærsjefen Min Aung Hlaing ikke mente det bryet verdt å være til stede, til tross for at det er han som bestemmer, ikke presidenten eller presidentkontoret. Hvor han var? I Israel for å kjøpe våpen. I stedet ble våpenhvilen signert 15. oktober. Det er bare å gratulere de partene som valgte å signere, til tross for at etniske minoriteters forhandlingsmakt er betydelig redusert, det er en overhengende risiko for interne konflikter, og i verste fall splittelse, i KNU. I beste fall kan det gi en åpning for fred i hele landet på sikt. Men gitt kampene i nord: Krigen er dessverre ikke over.